Stortingsarkivets egenart

Som en av landets tre statsmakter står Stortinget i en særstilling som offentlig virksomhet. Kjernevirksomheten er den parlamentariske virksomheten tilknyttet vedtak av lover og statsbudsjettet, samt den kontrollerende virksomheten overfor regjeringen. Stortingets administrasjon med sine rundt 500 ansatte skal understøtte det parlamentariske arbeidet. Det administrative arbeidet er variert og dreier seg om alt fra representantordninger, innkjøp og HR til sikkerhetsarbeid og drift og vedlikehold av Stortingets bygninger.

I det meste av Stortingets historie er det den parlamentariske saksbehandlingen allmenheten har hatt mest interesse for. De senere år har riktignok en rekke uheldige medieoppslag gjort at det har blitt en langt større ekstern interesse for administrasjonens virke og rutiner. Det bør holde å nevne stikkord som byggesak, pendlerboliger, reiseregninger og overtredelsesgebyr fra Datatilsynet. Både stortingspresidenter og direktører har måttet forlate sine poster som følge av disse sakene. Stortingets administrasjon har blitt satt på kartet i den politiske debatten og må tåle en helt annen synlighet og oppmerksomhet enn tidligere.

«Gjelder ikke for Stortinget»

På samme måte som at Stortinget har en unik posisjon som virksomhet, står Stortingsarkivet også i en særstilling blant norske offentlige arkiver. Arkivet skal forvalte både parlamentarisk og administrativ dokumentasjon og fungere som eget depot. Stortingsarkivet avleverer ikke til Arkivverket og får heller ikke tilsyn derfra.

Relevante lover for dokumentasjonsforvaltning slik som offentleglova og arkivloven stadfester eksplisitt at disse ikke gjelder for Stortinget. Antagelig har slike formuleringer sitt utspring i skillet mellom Stortinget som parlamentarisk organ kontra de andre statsmaktene og resten av offentlig forvaltning som Stortinget bestemmer lovene for. Det er Grunnloven som regulerer den parlamentariske dokumentasjonen, i tillegg til Stortingets forretningsorden, som setter en del krav til dokumentasjon av den parlamentariske saksbehandlingen. Det kan likevel være gode grunner til at Stortingets administrative dokumentasjon ikke bør være unntatt fra lovbestemmelser som gjelder andre offentlige virksomheter.

Den eksterne kritikken av administrasjonens saksbehandling og rutiner kan være en pekepinn på at det ikke er denne delen av Stortingets virke som bør avvike fra kravene som stilles til for eksempel departementene, og at dette inkluderer hvordan Stortinget forvalter sin dokumentasjon. Det gjenstår å se hvilke formuleringer en ny arkivlov vil ha om Stortinget. “Gjelder ikke for Stortinget” kan i verste fall være en hvilepute man sovner litt for lett på.

Stortingsarkivet har da også i likhet med Stortinget selv rettet oppmerksomheten mest mot den parlamentariske virksomheten siden den første stortingsarkivaren ble ansatt i 1818. Stortingsarkivaren var faktisk den første administrativt ansatte på Stortinget. Hovedoppgaven siden den gang har vært å ta vare på dokumentasjonen av stortingsforhandlingene på papir (og i trykte utgaver) i tillegg til Grunnloven selv som dokument nummer en. Til dette har det også vært knyttet et betydelig formidlingsarbeid.

Ettersom Stortingets administrasjon har vokst, både i oppgaver og i antall ansatte, har naturlig nok også dokumentasjon skapt gjennom administrative prosesser blitt gjenstand for arkivdanning. Denne delen av dokumentasjonsforvaltningen ble nok ikke sett på som like viktig som den parlamentariske delen. Kanskje er ikke dette så rart med tanke på at den parlamentariske virksomheten tross alt er det Stortinget er til for. Det kan likevel hevdes å ha vært en uheldig utvikling med en voksende administrasjon kombinert med økende digitalisering av både samfunnet og arbeidsmåter internt på Stortinget.

Mangelfull dokumentfangst

På 1990- og 2000-tallet tok Stortinget, som andre offentlige virksomheter, i bruk elektroniske og digitale verktøy. Den parlamentariske dokumentasjonsforvaltningen fortsatte å være papirbasert, understøttet av et egenutviklet system for parlamentariske metadata. Den administrative saksbehandlingen og deler av komitéarbeidet ble etter hvert håndtert i et elektronisk sak- og arkivsystem. Mot slutten av 2010-tallet ble det stadig klarere at bruken av disse løsningene ikke førte til at dokumentfangsten knyttet til digitaliserte arbeidsprosesser ble god nok. Mye tydet på at både forståelsen for dokumentasjonsforvaltning og tilliten til sak- og arkivsystemet var lav i administrasjonen.

Dokumentasjonsfangsten var usystematisk og ganske sikkert mangelfull. For den parlamentariske saksbehandlingen ble papirarkivet godt ivaretatt, men økt bruk av digitale verktøy også knyttet til det parlamentariske hadde ikke ført til noen større endring i hva som ble arkivert, eller hvordan man behandlet parlamentarisk dokumentasjon.

I tillegg til dette innså Stortingsarkivet at funksjonen som eget depot også måtte omfatte langtidsbevaring av digitalt skapt informasjon. Derfor ble det i 2017 igangsatt et arbeid med en foranalyse for digital langtidsbevaring på Stortinget.

Gjennom analysearbeidet ble det klart at digital langtidsbevaring var en stor og kompleks del av arkivteori og -praksis. Stortingsarkivet gikk i dialog med både nasjonale og internasjonale aktører for å kartlegge mulige løsninger på utfordringen. Det var tydelig at den internasjonale OAIS-standarden lå til grunn – bevisst eller implisitt – for alle de ulike løsningene, men at fagfeltet fortsatt var i startgropen når det gjaldt å overføre teorien til en bærekraftig og effektiv praksis.

Studieturer til tre andre parlamenter (det britiske, svenske og danske) ga ikke noe entydig svar på hva som burde være beste praksis for langtidsbevaring av en nasjonalforsamlings digitalt skapte dokumentasjon. Det varierte i hvilken grad parlamentsarkivene så på det som sin oppgave å langtidsbevare sin egen digitale dokumentasjon, eller om dette var noe som kunne gjøres i samarbeid med nasjonalarkivet. Det var også ulikheter i hvordan man så på skillet mellom parlamentarisk og administrativ dokumentasjon, noe Stortingsarkivet var spesielt interessert i å nøste opp i for egen del.

Da den endelige foranalysen forelå, var det klart at det fantes en rekke mulige modeller for å bevare digitalt arkivmateriale for fremtiden. Stortingsarkivet måtte selv vurdere hvilke verktøy i denne rikholdige kassen som burde benyttes, men en ting var sikkert: Før vi kunne lande på noen løsning for langtidsbevaring, måtte vi få bedre kontroll på den faktiske arkivdanningen og dokumentasjonsforvaltningen på Stortinget i stort.

At dokumentasjon ikke ble fanget i de riktige systemene, og at parlamentarisk og administrativ dokumentasjon hadde et utydelig skille og til dels ble blandet sammen, var noe vi måtte ta tak før vi kunne legge konkrete planer for langtidsbevaring av uttrekk fra arkivsystemet. Kartleggingen av fagsystemer på Stortinget viste nemlig at viktig informasjon ble behandlet og lagret i en rekke ulike systemer uten å bli gjenstand for bevaringsvurderinger eller overføring til arkivsystemet. Det var nødvendig å få en bedre oversikt over virksomhetens prosesser, hva slags informasjon og dokumentasjon som ble skapt i disse prosessene, og hvilke informasjonssystemer som var involvert.

Dokumenthåndtering og digitalisering

Inspirert av den svenske dokumenthanteringsplanen vi hadde blitt presentert for, en funksjonsbasert oversikt over virksomhetens dokumentasjon med retningslinjer for behandling og BK-vurderinger integrert i ett, ble det igangsatt et omfattende kartleggingsarbeid med mål om å utarbeide en tilsvarende plan for Stortinget. Denne planen skulle være grunnlaget for et nytt klassifikasjonssystem tilpasset administrasjonens faktiske arbeidsprosesser, og fleksibelt nok til å kunne endres i takt med at organisasjonen og arbeidsprosessene endrer seg.

Planen beskriver hvordan dokumentasjon fanges i et hierarki av hovedfunksjoner, funksjoner, arbeidsprosesser og transaksjoner, skapt av personer i enheter og lagret i systemer. Dette er begreper som harmonerer med internasjonal arkivteori, blant annet records continuum-modellen, som har fått en sentral plass i styrende dokumenter for Stortingsarkivets tenkning rundt helhetlig dokumentasjonsforvaltning.

Vi skal ikke gå dypt inn i modellen, men i denne sammenhengen er det viktig å forstå at modellen kan benyttes for å være i forkant og sikre fangst av dokumentasjon før den i det hele tatt er skapt (for eksempel ved å stille dokumentasjonskrav til anskaffelser av nye informasjonssystemer eller applikasjoner som tas i bruk).

I Stortingets tilpassede kontinuumsmodell er samfunnsminnet det ytterste laget i beviselighetsaksen (se illustrasjon). I tillegg er samfunnsminnet knyttet til dimensjonen tilgjengeliggjøring. Dette kan tolkes som at det som starter som «spor» av Stortingets virksomhet, i ytterste konsekvens utgjør en del av samfunnsminnet og skal kunne være tilgjengelig for bruk.

Det faktum at Stortingets kontinuumsmodell ligger til grunn både for den parlamentariske og for den administrative saksbehandlingen, kan igjen tolkes som at samfunnsminnet dannes både for fremtidig forskning på parlamentariske vedtak (og prosessene som ligger til grunn for dem) og for pressen og allmenhetens innsyn i administrasjonens dokumentasjon (for eksempel om praktisering av regelverk knyttet til representantordninger), i tillegg til en rekke andre bruksområder på kort og lang sikt, internt på Stortinget og ute i samfunnet.

En mulighet som ligger i kontinuumsmodellen, er at den kan fungere som et verktøy og en måte å tenke arkivdanning på som hjelper Stortingsarkivet til å få kontroll over informasjon og dokumentasjon som vil bli skapt i fremtiden, mens ny teknologi introduseres og ulike informasjonssystemer fases inn og ut av bruk. I modellen tilhører informasjonssystemene dimensjonen «fange», mens vi finner «arkivkjerne» i dimensjonen «organisere», altså er det her en tanke om at informasjonssystemene tilhører en annen dimensjon enn den der arkivdokumentasjonen organiseres og forvaltes. Dette peker mot et skille mellom saksbehandling og arkiv. Stortinget har da også anskaffet en frittstående arkivkjerne som skal fange dokumentasjon fra hele virksomheten, på både administrativ og parlamentarisk side.

To større digitaliseringsprosjekter er igangsatt: SIDA (Samhandling, informasjonskultur og dokumentasjonsforvaltning i administrasjonen) for administrative prosesser og Storsak for parlamentariske prosesser.

I SIDA, som ble lansert i sin første fase i september 2023, er ambisjonen at arkiveringsfunksjonalitet og gjenfinning av arkiverte dokumenter skal være så tett integrert i Microsoft 365-løsninger at terskelen for å dokumentere prosessene blir så lav at dokumentasjonstapet synker drastisk. Saksbehandlernes hovedverktøy for samhandling, saksbehandling og arkivering er SharePoint og Teams. Arbeidsprosesser skal enkelt kunne dokumenteres fra arbeidsflatene hvor saksbehandlerne jobber, og metadata knyttes til dokumentasjonen ut fra bruker og kontekst, slik at saksbehandler trenger å fylle ut minst mulig informasjon ved arkiveringstidspunktet. Selv om arkiveringen for det meste foregår manuelt, er det ambisjoner om mye mer automatisering på sikt. Etter arkivering skal dokumentasjonen enkelt kunne gjenfinnes fra det samme arbeidsområdet som dokumentasjonen ble skapt i.

Storsak, som skal lanseres høsten 2025, er en egenutviklet løsning for den parlamentariske saksbehandlingen hvor vurderinger av hva som er bevaringsverdig i den parlamentariske prosessen, ligger til grunn for triggerpunkter for hvilke steg i den parlamentariske saksbehandlingen som skal dokumenteres som filer og/eller metadata. Ambisjonen er å digitalisere hele den papirbaserte saksgangen fra mottak av sak, via komitébehandling, plenumsbehandling, vedtak og til ekspedering, og at alt dokumenteres i arkivkjernen. Ved utfasing av Storsak og tilhørende støttesystemer skal hele den parlamentariske saksgangen kunne rekonstrueres ut fra hva som ble arkivert. Gjennom Storsak gjør også Stortinget sitt første forsøk på bruk av kunstig intelligens i arkivdanningen ved å benytte KI-teknologi til temasetting av sakene.

Teknologi og tradisjoner

SIDA og Storsak er eksempler på at Stortingsarkivet må tilpasse seg og følge med på ny teknologi for å sørge for at viktig dokumentasjon om Stortingets virke inngår i samfunnsminnet. Samtidig er det utvilsomt at Stortinget som institusjon er sterkt bundet til tradisjoner og ritualer i sin saksbehandling. Dette gjelder særlig den parlamentariske siden, hvor forretningsordenen setter en rekke føringer for hvordan dokumenter og saker skal opprettes, utveksles, fordeles og besvares på bestemte måter.

Forretningsordenen er teknologiuavhengig, og saksgangen må derfor tolkes på nytt ut fra hvilken teknologi som benyttes for å gjennomføre forretningsordenen i praksis. Dette er krevende ettersom tradisjoner, skikk og sedvane lett kan komme i konflikt med ønsker om å effektivisere og automatisere. En kartlagt transaksjon som innebærer en overføring av informasjon fra en part til en annen kan enkelt utføres i et digitalt system i stedet for på papir med fysiske underskrifter. Likevel kan det hende at nettopp denne høytidelige utvekslingen har en egenverdi som det ikke bare er å kvitte seg med for en institusjon som er så høytidelig bundet til historien og nasjonen som det Stortinget er. Dette er spørsmål som ikke har klare svar, og som det vil komme til å bli flere av etter hvert som teknologiutviklingen fortsetter.

Stortingsarkivet

Stortingsarkivet er et offentlig arkiv med ansvar for danning og bevaring av dokumentasjon knyttet til den parlamentariske og administrative virksomheten på Stortinget. Arkivet legger til rette for søk og gjenfinning av saker, og har ansvar for dokumentasjonsforvaltning på Stortinget. Formidling av Stortingets historie og tilhørende dokumentasjon ligger også innenfor Stortingsarkivets ansvarsområde.

Antall ansatte: 12,5.

Andre fakta: Den første stortingsarkivaren ble ansatt i 1818 og var den første administrativt ansatte på Stortinget.

www.stortinget.no/stortingsarkivet

Mange av initiativene og prosjektene som er igangsatt for å forbedre dokumentasjonsforvaltningen, kan spores tilbake til den nevnte foranalysen for digital langtidsbevaring og behovene som ble avdekket der. Det har blitt gjort mye for å endre situasjonen slik den var, og få bedre kontroll over dokumentasjonsforvaltningen i takt med at ny teknologi tas i bruk.

Spørsmålet om langtidsbevaring av det digitalt skapte materialet er ikke ferdig besvart av den grunn. Med arkivkjernen som mellomstasjon er det fortsatt behov for å gjøre uttrekk til en egen langtidsbevaringsløsning. Siden foranalysen for langtidsbevaring for Stortinget ble gjennomført, har Arkivverkets Digitalarkivet utviklet seg mye, også som en løsning for langtidsbevaring. Ved å benytte seg av denne løsningen ville Stortinget beholdt råderetten over arkivmaterialet og samtidig dratt nytte av kompetansen Arkivverket har bygget opp på dette området. En slik løsning kan derfor sies å ikke bryte med det tidligere nevnte prinsippet om skillet mellom statsmaktenes arkiver. Digitalarkivet kan fort vise seg å være en del av løsningen for å bevare Stortingets samfunnsminne på lang sikt.

Stortingsarkivets egenart

Som et selvstendig offentlig arkiv må Stortingsarkivet ta ansvar for Stortingets dokumentasjon allerede før den blir til, og legge en plan for langtidsbevaring samtidig. Vi må selv sørge for å følge med på teknologiutviklingen og ivareta dokumentasjonen i takt med denne. Arkivverket vil aldri komme på tilsyn eller be om å få overlevert uttrekk fra våre databaser, men vi kan samarbeide med Arkivverket og andre eksterne aktører for å oppnå våre langsiktige mål.

Samtidig som Stortingsarkivet tilpasser seg teknologiutviklingen, må vi også forholde oss til Stortingets egenart og rolle i det norske samfunnet, forretningsordenen og tradisjonene. Det store spørsmålet er om noe av dette kan og bør utfordres etter hvert som samfunnet utvikler seg, inkludert økende digitalisering og bruk av kunstig intelligens. Svaret på dette spørsmålet vil påvirke hvordan Stortingsarkivet kan fortsette å ivareta sitt ansvar for samfunnsminnet i fremtiden.