Bevilgningene kommer ikke med mindre du får tilsyn

I 2023 har antall tilsyn utført av Arkivverket i statlig og kommunal sektor blitt halvert. Dette skyldes i hovedsak at deler av budsjettet er blitt spist opp av prisvekst, til strøm og husleie. Tilsynene avdekker mangler og feil i arkivforvaltningen som gir arkivorganisasjoner mulighet til å effektivisere egen virksomhet. På sikt styrker dette også demokratiet og rettsikkerheten. Arkivverkets tilsyn kan da utgjøre en viktig kontrollfunksjon. En undersøkelse Menon Economics utførte i 2022 i offentlig sektor, viser at det finnes et behov for slike tjenester. Der svarte 70 prosent av respondentene at de ikke arkiverte alt som er arkivpliktig.

Hva skjer da om tilsynene på kommunalt plan blir ytterligere redusert? I Vestland fylke har Arkivverket gjennomført tilsyn i 33 av 43 kommuner fra 2017 til 2022. I år er det planlagt ett tilsyn i Høyanger kommune. I 2022 ble det gjennomført tre tilsyn, i 2021 var det fem. Det har med andre ord blitt gjennomført færre tilsyn i fylket i løpet av de tre siste årene.

For Rune Lothe, daglig leder ved Interkommunalt arkiv i Hordaland IKS (forkortet til IKA Hordaland) har færre tilsyn en ganske klar konsekvens. – Mindre arkivmateriale blir bevart, både på papir og digitalt, det er min erfaring. Og det fører også til større forskjeller, påpeker Lothe til AKSESS.

Han leder en organisasjon som har 24 eierkommuner i Vestland fylke. Gjennom det interkommunale samarbeidet får eierkommunene adgang til å deponere arkiver og digitaliseringstjenester, og de får tilbud om arkivfaglig veiledning. IKA Hordaland støtter også opp under kommunene når de får tilsyn fra Arkivverket, og er da til stede som en nøytral tredjepart. De gir veiledning om hvordan kommuner kan utbedre egne rutiner for å rette opp i feil og mangler etter at de har mottatt pålegg fra Arkivverket.

– Vår erfaring på dette området er at veiledning fungerer veldig godt. De kommunene som får tilsyn, står langt bedre rustet enn de som ikke har fått tilsyn, sier Lothe.

Ifølge Lothe har 70 prosent av kommunene som tidligere var en del av Hordaland fylke, hatt tilsyn fra Arkivverket siden 2017. I samme periode har 40 prosent av kommunene som tidligere tilhørte Sogn og Fjordane fylke, hatt tilsyn.

Etterslep og selvslettende arkiver

Lothe deler arkivarbeidet til kommunene i tre etapper. Eldre arkiver som ikke har blitt arkivert, kaller han «etterslepet». En annen kategori er dokumenter som blir produsert som et resultat av kommunenes daglig drift og forvaltning i nåtiden. I tillegg legges det planer for hvordan fremtidig dokumentasjon skal kunne arkiveres.

Påleggene i tilsynsrapporter fremhever i mange tilfeller at det ikke finnes fremdriftsplaner for uttrekk av avsluttede systemer, at det er manglende ansvarsplassering, og at kommuner ikke har ordnet og deponert gamle papirarkiver. Ifølge Lothe kan etterslepet i flere kommuner i Vestland fylke noen ganger omfatte dokumentasjon som ligger 40–50 år tilbake i tid.

– I en del kommuner der det har vært lite tilsyn, har de har ennå ikke deponert arkiver knyttet til forrige kommunesammenslåing, som var i 1965. Det betyr at dette materialet er mindre tilgjengelig for publikum, presse og andre, konkluderer Lothe.

Kommunene som er organisert under IKA Hordaland, har gitt positive tilbakemelding på at det blir gjennomført tilsyn, ifølge Lothe. Spesielt de som er arkivledere og fagansvarlige for arkiver, er veldig godt fornøyde med at Arkivverket kommer på besøk.

– Dette er en mulighet for dem til å få ryddet opp og løftet arkivrutiner opp på kommunens agenda. Nå er situasjonen litt annerledes for våre kommuner enn det er for andre. I og med at de fleste har hatt tilsyn, innebærer det at de fleste av våre kommuner er à jour med bevaring av papirarkiv.

Ifølge Lothe begynner også kommunene tilsluttet IKA Hordaland å nærme seg samme status for uttrekk fra elektroniske arkiver. Det omfatter materiale der det ikke finnes papirarkiver, som fagsystemer med digitale møtebøker fra barnevernet eller formannskapet.

– Jeg kan kanskje bare svare for min region, men det blir jo ganske alvorlig når etterslepet i forhold til det som skulle vært sikret, blir så stort at det blir tale om forskjeller i muligheten for demokratisk innsyn. Journalistene og de som har innsynsrettigheter, får da dårligere arbeidsvilkår, understreker Lothe.

Ifølge Lothe kan dette skje dersom det ikke føres tilsyn med forvaltningen. Videre mener han at fravær av tilsyn også kan få store konsekvenser for dem som søker etter rettighetsdokumentasjon eller dokumenter som skal brukes i en rettslig kontekst.

– Barnevernstjenesten har vært under lupen de siste årene. At det ikke føres tilsyn med dokumentasjon om deres virksomhet, kan jo få alvorlige følger for den enkelte borger. Det som skjer da, er at det blir store hull i historien, det blir lengre saksbehandlingstid på grunn av mangel på innsyn i offentlig dokumentasjon, sier Lothe.

For Lothe er det et grunnleggende problem at de eldste papirarkivene, men også digitale arkiver, gradvis blir slettet over tid. Dette er en viktig årsak til at kommuner etter et tilsyn kan få et pålegg om å lage en fremdrifts- og bevaringsplan for sine arkiver.

– Hvis en ikke tar tak i dette, så sletter arkivene seg selv. Uten disse tilsynene blir dette regelen heller enn unntaket, hevder Lothe.

Vil fjerne tidstyver

Arkivleder i Kvinnherad kommune Lars Næs har tatt imot og samarbeidet med Arkivverket da de var på tilsyn i hans kommune 23. august 2022. Tilsynet avdekket flere områder hvor kommunens arkivforvaltning kunne forbedres. Det gjaldt både ansvarsfordeling, innarbeiding av eksisterende rutiner i kommunens kvalitetssikringssystem, plan for langtidsbevaring av elektronisk arkivmateriale og plan for deponering av papirarkiv til IKA Hordaland.

Næs har etter Arkivverkets tilsyn sørget for at arbeidet med å bedre rutinene i hans egen organisasjon blir intensivert etter at de mottok pålegg. Han stiller seg svært positiv til at tilsynet ble gjennomført.

Næs forteller til AKSESS at innbyggerne og pressen i Kvinnherad følger godt med på nyheter som legges ut i kommunens postlister. Kommunen har siden 2009 åpent publisert på egen nettside mange dokumenter som er knyttet til kommunal saksbehandling og forvaltning.

– Vi har bare fått positive tilbakemeldinger. Vi får mange spørsmål om postlister, og vi vet at det blir lest hver dag. Det blir lest til frokostkaffen, og vi får ofte spørsmål. Lokalavisen kommer da ut med nyheten to til tre dager i etterkant om at nye arkivdokumenter er nettpublisert. At også pressen venter på nye postlister, synes jeg er helt suverent, sier Næs til AKSESS.

Hvis en kommune ikke opprettholder en høy standard for arkivforvaltning, kan det trolig få merkbare konsekvenser i et lokalsamfunn hvor mange følger nøye med på hva kommunens arkiv foretar seg. Ifølge Næs kan fraværet av tilsyn på sikt få økonomiske konsekvenser, eller det kan gå ut over innbyggernes velferd.

– Hvis vi ikke klarer å ta vare på inngåtte kontrakter, får det i hvert fall økonomiske konsekvenser for innbyggerne. Eller det kan handle om noe så elementært som tannskader en skoleelev er påført i skoletida, der en skal dekke opp en tannlegeregning. Som arkivleder har jeg prioritert noen oppgaver over andre. Det gjelder først og fremst å sikre persondokumentasjon og personregistre og det som handler om personers rettigheter, uttaler Næs til AKSESS.

Næs mener det er til stor hjelp at Kvinnherad inngår i et samarbeid med IKA Hordaland. Der kan de deponere mange av sine papirarkiver og dele kunnskap og erfaring med arkivarbeid. Ellers mener han at det er viktig å holde fokus på hvordan en kan effektivisere egen organisasjon gjennom opplæring, arbeidsdeling og digitalisering.

– Det er på de feltene jeg mener vi kan gjøre noe med å jobbe enklere og billigere og fjerne tidstyver. Mange ansatte i kommunene sliter med mange fagsystemer de skal bruke. Da er jeg helt overbevist om at de ville fått en gevinst om de hadde slått sammen kreftene.

Ellers er Næs overbevist om at kunstig intelligens vil skape helt nye arbeidsvilkår for arkivsektoren.

– Det er en utfordring å få politikere til å forstå dette. De kan ikke faget, og da blir det en utfordring å få nye midler, slår Næs fast.

Fagmiljø i en kritisk situasjon

En annen som har erfaring med hvordan tilsyn kan påvirke driften i kommunale arkiver i Vestland fylke, er Hilde Kristine Bøe. Da Arkivverket gjennomførte tilsyn i Osterøy kommune 2. september 2019, var hun fagleder ved kommunens dokumentsenter. Under tilsynet fikk kommunen pålegg om å gjøre utbedringer på flere områder. Det omfattet ansvarsplassering for arkivplan og organisasjon og at det ble utformet en bevaringsplan for arkiver og retningslinjer for elektronisk arkivering. Det ble også funnet et høyt antall ikke-ferdigstilte journalposter av eldre dato.

Men samtidig fikk kommunen i tilsynsrapporten skryt for at den hadde lagt til rette for god oppgaveløsning mellom dokumentsenteret og fagenhetene. Kommunen hadde også et tett samarbeid med andre kommuner i Nordhordland innen IKT og fagsystemer. Kommunen har dessuten fått levert mange papirarkiver til IKA Hordaland og fått på plass en fremdriftsplan for dette arbeidet.

Ifølge Bøe førte tilsynet til at arkivorganisasjonen hun var en del av, i etterkant så annerledes på sitt eget arbeid.

– Når jeg fikk meldingen om at vi skulle få tilsyn, så jublet jeg, sier Bøe til AKSESS.

Ifølge henne bidro påleggene til Osterøy kommune til å løfte frem de oppgavene som til da hadde blitt nedprioritert i det daglige arbeidet.

– Som kommune fikk vi det sparket vi trengte, i ledelsen og organisasjonen, til å få gjennomført de oppgavene jeg mente vi hadde lite kontroll på og oversikt over. Det å få tilsyn i en kommune er positivt. Du får ikke bare pålegg, du får også veiledning, tips og råd om hvordan du kan bli bedre.

Bøe mener tilsyn gir en unik mulighet til å fullføre oppgaver som har forblitt ugjort på grunn av manglende kapasitet i en arkivorganisasjon.

– De aller fleste arkivlederne vet hva de ligger bakpå med. De vet hva slags manglende oversikt og kontroll de har. Det er helt nødvendig med tilsyn for at arkivforvaltning skal bli en prioritert oppgave i kommunen. For det er det ikke gitt at den er, slår Bøe fast til AKSESS.

Nå jobber Bøe som arkivfaglig rådgiver for Region Nordhordland IKS (RNI), ved digitalisering og innovasjon. Der inngår 11 kommuner i et omfattende samarbeid på områder som IKT, drift, digitalisering og innovasjon. Hennes rolle består i å støtte, utvikle og forvalte digitale arkiver og tjenester i samarbeidet. I en slik sammenheng har hun koordinerings- og fagansvar i felles prosjekter knyttet til bevaring og deponering av digitale arkiver. På arkivfagområdet mener hun kommuner i IKT-samarbeidet til RNI har kommet langt og har lykkes å få til et så tett fagsamarbeid som mulig uten å slå seg sammen.

På basis av erfaringer hun har gjort i sitt arbeid, konkluderer hun med at fagmiljøet for arkivforvaltning i Vestland fylke er i en kritisk situasjon. Hun påpeker også at i likhet med mange andre kommuner i Norge har kommuner i Vestland fylke svært begrensede ressurser.

– Dette fagmiljøet er generelt i en endring, et skifte er på vei. Det er et fagmiljø som ofte blir kuttet ned på. I tillegg blir ikke datakvalitet tilstrekkelig prioritert i arbeidet til dem som produserer dokumentasjon. Det blir heller ikke løftet opp nok i egen organisasjon, understreker Bøe.

For Bøe er det viktig å ta utgangspunkt i nye måter å jobbe på, som ifølge henne gir mange muligheter og utfordringer. I en slik sammenheng mener hun digitaliseringsteknologi skaper mer handlingsrom for kommunal arkivforvaltning.

– Det er ikke papirarkiver som står i fokus lenger, nå har vi digitale arkiver som skal sikres og bevares. Da gjelder det å lage nye retningslinjer og rutiner og ta i bruk de verktøyene og den teknologien som vi har tilgjengelig. Her er mulighetene mange, med satsing på innebygd arkivering, kunstig intelligens og liknende løsninger. Det er også viktig at vi øker og deler den kompetansen som er nødvendig for kunne ivareta den rollen vi har, konkluderer Bøe.

Tilsyn presser frem kommunevedtak

For å gjennomføre utbedringer i en kommunes arkivforvaltning kreves det ofte ekstra ressurser. Ifølge Lothe er det utbredt at pålegg fra Arkivverket brukes som et argument for å styrke postene til arkiveringsarbeid på kommunebudsjettet.

– Vår erfaring er at disse bevilgningene ikke kommer med mindre du får tilsyn. Uten at det finnes et pålegg, er det sjelden at kommunen kommer på å vedta nye bevilgninger etter eget forgodtbefinnende, hevder Lothe.

For ham representerer tilsynene derfor en siste skanse for å kunne gjennomføre nødvendig effektivisering av kommunenes arkivrutiner.

– Disse tilsynene foregår jo på den måten at kommuneledelsen må stilles til ansvar. Arkivloven og forskriftene er ganske tydelige på at dette er kommunaldirektørens ansvarsområde. Da må kommunene stille med tilgjengelige midler for å rydde opp i forholdene som er påpekt.

For Lothe er det en stor utfordring at kommunene i Vestland fylke primært er opptatt av å arkivere dokumentasjon knyttet til daglig drift. Mindre ressurser blir da satt av til digitalisering og utvikling av tjenestetilbud.

For å ta igjen etterslep benytter kommunene seg av tilbud som er tilgjengelige innen et interkommunalt samarbeid som har tilstrekkelig med depoter til å lagre betydelige volumer med arkivmateriale. De kjøper også tjenester fra private aktører for å komme à jour.

– Jeg ser ikke så veldig mange grep som små kommuner, ene og alene, kan gjøre, for de har veldig begrenset med ressurser. Under tilsyn som vi har hatt hos oss, har Arkivverket vært veldig tydelig på at mangler skal ryddes opp i etter tre til fem år. Og da skal det foreligge finansieringsplaner. Da blir dette en post på kommunebudsjettet når pålegget kommer, påpeker Lothe.

Også Næs kan bekrefte det er også i Kvinnherad kommune foregår en kontinuerlig kamp om ressurser og ekstra midler på kommunebudsjettet til arkivforvaltning. Han mener politikere heller prioriterer sektorer som oppvekst og helse enn det kommunale arkivet.

Næs er enig med Lothe i at tilsyn ofte fører til ekstra kommunale bevilgninger. Forrige tilsyn i Kvinnherad fikk den konsekvensen at det ble ansatt en person i 40 prosent stilling for å ferdigstille kommunens papirarkiv til deponering.

– Det hadde vi ikke kunnet gjort om vi ikke hadde hatt et tilsyn som førte til et krav om at dette arbeidet skulle det være en tidsfrist på, konkluderer Næs.

Også Bøe deler konklusjonene til både Lothe og Næs om at tilsyn ofte presser frem ekstra midler til arkivforvaltning på kommunebudsjetter.

– Det gjelder å få tid og penger til å få gjennomført et tiltak. Det er vanskelig, og det er generelt en utfordring innen kommunal forvaltning. En konsekvens av tilsyn er at vi kan få det løftet vi trenger, og få gjennomslag i de store økonomiske utfordringene kommunene står i.

I den nåværende økonomiske situasjonen ser ikke Bøe noen muligheter for at kommunene er i stand til å stå for seg selv når det gjelder arkivforvaltning.

– Det er veldig mange som har dårlig kommuneøkonomi, og det er krevende arbeidsforhold der ute, og særlig nå som det er høy prisvekst. Jeg ser ikke at en kommune klarer å stå alene om å løse de store faglige oppgavene på et arkiv. Det skjer ikke uten at en får tilsyn der en faktisk får pålegg, eller at en inngår i et større faglige samarbeid, konkluderer Bøe. 

Da gjenstår det det å se om økte bevilgninger til Arkivverket i revidert statsbudsjett for 2023 vil kunne føre til flere tilsyn i norske kommuner, eller om nye midler blir spist opp av prisvekst. I så fall kan det innebære at mange kommuner går tilbake til der de begynte når det gjelder ressursbruk innen arkivforvaltning.